数字技术何以破解综合监管困境：作用机制剖析与能力边界反思

◉ 门理想 王丛虎 陈林

【摘要】在刚性约束和柔性激励之外，中性技术有望成为破解综合监管困境的第三种路径，其作用机制亟待探明。从科层体系的三维职权底座和平台数据的重塑赋能效应切入建构一个组织与技术的融合分析框架，并以济南市水利工程招投标监管为例，研究发现，通过推动部门协同、地域跨越和层级穿透，济南市成功建构起一个以平台和数据为枢纽的综合监管立体空间。其中，数字技术一方面通过前台降维监管对象、中台重构履职体系、后台形塑权力格局，推动从科层本位到治理本位的权力运作转型；另一方面通过数据穿透提升全程监管能力、数据融合打造协同监管能力、数据挖掘培育智慧监管能力，实现从滞后分散到智慧协同的监管变革。然而数字技术并非“万能良药”，技术赋能的天花板效应、技术应用的合法性危机、平台技术的表征性采纳和权责鸿沟的数字化切深都会影响数字技术的效能发挥。在科层为体、技术为用的方针指导下，未来各地应重新树立从组织出发的改革观念，持续锤炼借技术赋能的业务本领，推动技术向善、治理向善。

【关键词】综合监管；公共资源交易；数字治理；数据赋能；技术隐忧

【作者介绍】门理想：电子科技大学公共管理学院副教授，menlixiang@uestc.edu.cn。王丛虎（通讯作者）：中国人民大学长江经济带研究院副院长、公共资源交易研究中心主任、公共管理学院教授，wangconghu@ruc.edu.cn。陈林：济南公共资源交易中心综合处处长，75303121@qq.com。

【引用格式】门理想,王丛虎,陈林.数字技术何以破解综合监管困境：作用机制剖析与能力边界反思[J].公共管理与政策评论,2026,15(3):4-17.

—文章结构—

一、引言

二、文献综述与研究设计

（一）现实困境：断裂分立的职权体系

（二）破解思路：职权整合的三种机制

（三）文献述评

三、分析框架与研究设计

（一）分析框架：组织与技术的融合视角

（二）研究设计：典型案例的深度解剖

四、作用机制剖析：平台塑权与数据赋能

（一）平台塑权：从科层本位到治理本位的权力运作转型

（二）数据赋能：从滞后分散到智慧协同的监管能力变革

五、能力边界反思：技术隐忧与科层藩篱

（一）与生俱来的技术隐忧

（二）难以突破的科层藩篱

六、研究结论与政策建议

（一）研究结论

（二）延伸启示

一、引言

监管是政府的核心职能，在推动我国治理能力和治理体系现代化的进程中，提升监管效能既是手段，也是目标。近年来，政府面临的监管问题主要呈现出以下三点变化趋势：一是关联化和流动化，不同地域、不同问题之间的关联性越来越强，牵一发而动全身，对监管链条衔接的要求越来越高；二是技术化和隐蔽化，数据和大模型等新型生产要素和生产工具的出现既带来了新的监管场域和问题，也改造了既有的监管场域和问题，对监管技术和手段的要求越来越高；三是多样化和复杂化，在上述趋势的影响下，监管问题愈加呈现出多样化和复杂化特征，政府监管理念和能力都将面临较大的考验。

为回应监管问题的变化，2023年1月国务院办公厅印发《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》（以下简称《意见》），明确要求“加快建立全方位、多层次、立体化监管体系”，“加强跨部门、跨区域、跨层级业务协同”，“坚持创新驱动、数字赋能”。事实上，我国对综合监管的重视由来已久，虽然在话语体系存在“协同监管”“联动监管”“合作监管”“整体监管”之别，但内里逻辑都是旨在推动监管主体摆脱“孤立主义”的监管思维。然而即便如此，长期以来，综合监管的推进还是面临诸多问题，这些问题可以概括为：纵向到不了底，监管链条层级之间衔接不当；横向到不了边，监管主体和系统之间存在部门壁垒；空间跨不了域，府际之间监管实践的协同联动不足。

对于如何跨越部门、地域和层级之间的监管藩篱，已有研究主要提出三条解决路径：一是通过机构改革、建章立制等刚性手段，调整监管主体权责关系，从根源上理顺综合监管体系；二是通过表彰激励等柔性手段，挖掘监管主体的内在协同动机；三是采取“迂回”策略，发挥平台、技术和数据等中性手段的特有优势，绕过刚性障碍，以数字监管桥接起综合监管体系。第一条路径虽为治本之策，但不同时期监管专业性与灵活性要求之间的张力使得监管机构总是面临独立与综合、集权与分权的抉择，而机构改革的周期性和有限性又仅为这种抉择预留了短暂而狭小的窗口，监管问题老生常谈的根源便在于此。第二条路径偶尔可以充当监管职权摩擦的“润滑剂”，但难以常态化运转。这种情况下，第三条路径在“缝合”监管碎片化问题上被寄予了厚望。因此，2022年1月国务院印发的《“十四五”市场监管现代化规划》明确指出，要“加快推进智慧监管。充分运用互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段，加快提升市场监管效能”。但与前两条路径相比，第三条路径获得的学界关注仍显不足，如何通过平台、技术和数据等数字化手段破解综合监管困境依然缺乏清晰的共识。鉴于此，本文将构建一个以部门、地域和层级为轴的三维立体综合监管框架，并通过剖析“济南市‘纵横互联’水利工程招投标监管平台”这个典型案例，从中提炼综合监管困境的数字破解之道，以期为各地实践提供参照。

二、文献综述与研究设计

（一）现实困境：断裂分立的职权体系

梳理综合监管的现实困境，要从理解综合监管这个概念本身开始，其关键在于“综合”二字。在综合监管的众多向度中，学者们最早也是最多提及的便是监管主体的综合性。这种综合性一方面体现在政府监管机构及其职权的“并拢”趋势，为了适应高质量发展和监管问责要求，近年来我国的监管机构逐渐从独立设置走向综合合并；另一方面体现在监管主体的多元性，除政府外，社会组织、行业协会和媒体公众等主体都应被整合进综合监管体系。除监管主体的综合性外，监管模式、监管手段和监管过程三个维度的综合性也得到了一定关注。上述研究为理解综合监管提供了重要启发，但也忽视了综合监管的一个重要指向，即监管空间的综合性。《意见》中提到，综合监管改革的主要目标是“加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管”，也就是打造一个无死角、无缝隙的综合监管空间，而监管主体、模式、手段和过程的综合性都是为打造这个空间服务的。

本文对综合监管的探讨是在其空间语境下展开的，在综合监管这样一个立体网状空间中，织就其结构的主要“丝线”是职权。在我国当前的监管体系中，相比监管模式、手段和过程，监管主体，尤其是政府监管部门，是关乎监管成效的最关键因素，其关键之处便在于监管主体手中握有监管职权。而在我国行政权力体系设置的整体格局之下，监管职权的“丝线”遵从部门、地域和层级三个维度排布。毋庸置疑，综合监管改革的理想目标就是构筑一个部门、地域和层级监管职权有机排列、无缝联动的立体网状空间，然而当前监管体系的实际结构要杂乱得多。

当前我国综合监管的困境表现为：第一，监管部门之间职权衔接断裂，这是综合监管立体空间漏洞频现的首要原因。在科层体制之下，政府部门职权的分立是与管理的专业性要求高度相关的。相比其他管理领域，现代监管的专业性和技术性要求更高，职权分立的原生动机也更强。因此，传统监管链条大多是分段式的，各个部门依据各自职权“各扫门前雪”，监管过程中部门之间职责边界模糊、“九龙治水”、推诿避责的问题非常突出，全链条、无缝隙的联动监管实现困难。在常态监管实践中，部门职权衔接与业务协同的推进阻力很大。这一点也在《意见》中得到了印证，尽管《意见》中也提到了跨地域和跨层级，但仍以“深入推进跨部门综合监管”为题。第二，监管地域之间协同联动困难，这是综合监管体系在横向物理空间推进缓慢的主要原因。环境治理、食品安全等传统问题的跨区域监管仍未完全得到解决，生产要素交换加快、人口流动增强又使得更多的监管问题随之“跨出”属地，数字孪生、元宇宙等新型数字空间概念更是给传统孤立的片区监管模式带来了强大冲击。相比跨部门监管，跨区域监管的开展基础更为薄弱，推进的紧迫性更强。第三，监管层级之间博弈对抗，这也是综合监管困境的一个核心症结。一方面，在我国当前“条块结合，以块为主，分级管理”的属地管理体制之下，“条条”对“块块”管理实践的影响力逐渐减弱，上级部门多数情况下很难在监管领域“一竿子插到底”；另一方面，在税务、海关等少数强势垂管系统内，“块块”又很难获取“条条”的数据返还，属地监管同样缺乏完整抓手。

（二）破解思路：职权整合的三种机制

究其根源，我国当前部门、地域和层级三个维度综合监管困境的底层原因是职权衔接断裂，故而破解这些困境的核心思路是以职权为丝线，从上述三个维度编织起综合监管的立体空间网络。然而，这张大网至今难以编织成形的原因在于，固化紧绷的职权“丝线”从交叉或断裂走向整齐和有序需要强有力的抓手“飞梭”来牵引。关于如何寻找和使用“飞梭”，已有研究主要遵循以下三条路径展开探讨：

第一，建构刚性约束机制。这套刚性约束机制通常需要以一系列针对性的法律规范为基础，一个设立在众多平行监管部门或区域间的综合协调机构为中枢，一套建立在广泛共识基础上的绩效考评机制为抓手。这种方式在缝合监管碎片化问题上能够起到一定的积极作用，但其效果容易受到法律规范完备程度、协调机构行政级别、权威领导注意力分配等因素的影响，很多时候约束机制会走向虚化甚至重叠，带来新的协同困境。为避免上述问题，更为彻底的刚性约束机制是通过大部制改革直接整合相关职能，但这种方式同样会受到机构改革周期性和有限性的影响。

第二，引入柔性激励机制。在同一个监管领域或问题上，由于晋升竞争、综合监管绩效无法准确识别与测量、利益补偿和考核机制缺失等问题，部门或官员积极推动协同监管可能会被视为一种“损己利人”的非理性行为。通过引入声誉机制和激励机制等柔性方式，推动部门利益整合和官员激励兼容，有利于挖掘监管主体的内生自主协同动机，提高综合监管体系的延续性。

第三，借助中性技术平台。在监管实践中，数字技术和平台的重要性日益凸显，这种趋势甚至催生了“互联网+监管”“数字监管”等概念。多数情况下，监管是对监管主体与监管对象之间信息不对称问题的一种纠偏和补救机制，而这种信息不对称问题在跨部门、跨地域、跨层级的综合监管活动中更为严重。借助数字技术和平台，多个监管主体可以建立数据的共享交换机制，并且基于多源数据提炼综合监管信息，为监管职权的衔接联动提供精准依据。

（三）文献述评

综合监管的现实困境由来已久，在过去很长一段时间内，我国政府都在因循刚性约束和柔性激励的路径寻求破解之道。面对综合监管中“久治不愈的顽疾”和“不断沾染的新病”，前两条路径可挖掘的潜力已相对有限，而近年来随着第三条路径的出现，综合监管立体网络的建构有了新的、强有力的抓手。在各个监管主体的监管业务中，数字技术扮演的角色越来越重要，这种变化趋势是两方面因素综合作用的产物：一方面，随着产业数字化和数字产业化的推进，各类监管对象的生产与生活实践越来越多地借助数字技术开展，相应的监管问题也随之呈现数字化特征。为保证监管行为的专业性、避免在监管活动中“失语”，监管主体不得不被动加入业务数字化变革的队伍。另一方面，由于数字技术具有天然的超越时空限制、信息快速处理等优势，监管主体往往也会主动引入以提高监管效能。这种情况下，数字技术和平台正悄然成为监管主体的业务中枢，多个监管主体业务中枢的打通同样需要数字技术和平台桥接。

学界基本达成一个共识，即数字技术和平台在综合监管体系建设中扮演的角色愈发重要，但对于具体的作用机制，学界并未给出清晰的答案。尽管已有研究对数字技术如何促成跨部门和跨区域的监管协同展开了一定探讨，但这些讨论多数较为孤立和分散，并未将部门、地域和层级三个维度整合到一个研究框架中，系统剖析数字技术如何推动多主体职权衔接、助力综合监管立体网络的建构。为弥补上述不足，本文构建了一个由部门、地域和层级三维编织的立体分析框架，并以济南市“纵横互联”水利工程招投标监管平台为例展开探讨。通过解构如何利用数字技术和平台打通监管壁垒从而实现水利工程招投标的跨部门、跨地域和跨层级综合监管，以小见大，从中提炼综合监管困境的数字化破解之道，为全国各个领域的综合监管体系建设提供参照。

三、分析框架与研究设计

（一）分析框架：组织与技术的融合视角

1．技术作用对象：科层组织的三维职权底座

已有研究证实技术治理同样需要在权力结构和权威意志等政治逻辑下运行，科层结构一定程度上决定了技术治理的限度。因此，要探讨行政系统内数字技术的作用机理和能力边界，就不能将数字技术与其依附的组织体系孤立开来观察。部门、地域和层级是我国划分行政职权、组织行政系统的三个基本坐标轴，三者构成了我国行政系统的职权坐标系（见图1）。如果拿这套坐标系去定位行政主体，那么理论上每个行政主体都能找到自己专属的三维坐标；但如果拿这套坐标系去定位复杂琐碎的治理问题，“定位失灵”的现象就会时常上演。在由部门、地域和层级三轴有限且固定的数值刻度编织的职权体系内，治理问题有时琐碎到夹在两个部门刻度之间，有时又庞杂到横亘几个地域刻度，而更加棘手的是越来越多的治理问题呈现出立体结构，形状或规则或不规则地侵入治理空间，很难找到清晰的、唯一的职权坐标与其对应。监管实践中，许多情况下各个监管主体主观上不具备系统识别和解决监管问题的动机，客观上也难有纵观全局、协调各方的权力和能力，往往从自身的单一职权坐标去定位监管问题，机械地切分下“一块”问题，头痛医头，脚痛医脚。综合监管理念的提出就是为了解决这一问题，但是组织结构的惯性使得综合监管实践的开展仍面临重重困境，而数字技术在破解这些困境上被寄予厚望。探讨数字技术何以破解综合监管困境，事实上也就是探讨数字技术何以解决监管问题的系统识别和职权体系的协调联动问题，而这些讨论都是在部门、地域和层级三维编织的职权体系中进行的。只有在职权体系这块“画布”之上，技术之“笔”的作用轨迹和能力边界才能清晰呈现。因此，在探讨数字技术于破解综合监管困境中能否发挥作用、发挥何种作用时，监管领域的三维职权体系变化过程是基本参照。

图1 我国行政系统的三维职权体系

2．技术作用机制：平台数据的重塑赋能效应

在三维职权坐标塑造的科层组织中，数字技术通过推动协同治理与信息整合的逻辑变革，实质性地拓展了综合监管的能力边界。传统行政体系依赖刚性科层传导机制，面对立体化治理问题的系统性诉求往往失灵，数字技术则以平台智能性和数据流动性为核心驱动力，重塑问题识别与资源调度的治理范式。一方面，已有研究证实，平台能够推动治理界面的重塑，一定程度上实现复杂治理问题的简约化、模糊治理机制的清晰化。作为数字治理基础设施的集成化平台通过标准化接口统合碎片化职权节点，构建跨部门、跨层级、跨地域的虚拟协同场域，借助数据中台将离散治理信息整合为全域感知的治理知识图谱。另一方面，作为新型治理要素，多源异构数据可通过融合分析消解职权边界的认知壁垒，使监管对象转化为可计算可追溯的系统性问题集合。针对利益俘获等监管难题，大数据分析可实现对监管体系中风险识别和预警机制的深度赋能，压制非正式制度和关系来实现技术治官。同时，二者融合互构，平台为数据流动供给制度化管道与规范框架，数据向平台反哺动态演化的治理智能。二者助力实现监管问题在三维坐标系中的精准映射，在组织架构刚性约束与治理实践弹性需求之间，架设起持续调适的数字化桥梁。因此，在探讨数字技术于破解综合监管困境中凭借什么工具、依托什么机制发挥作用时，平台和数据是关键切口。

（二）研究设计：典型案例的深度解剖

本研究要回应的主要理论和现实命题是，数字技术如何破解部门、地域和层级之间的综合监管困境。在这类“是什么、为什么及怎么做”问题的研究上，案例研究方法通常更有优势。为此，我们以济南市为例，采取典型个案解剖的方式，提炼数字技术助推综合监管实现的内在机理。具体而言，该案例的典型性体现在：一是监管对象典型性。公共资源交易是联通政府和市场的特殊交易场域，是腐败的高发区，其监管对象既包括市场主体，也包括政府部门和官员。二是监管空间典型性。作为公共资源交易的子集，水利工程招投标又进一步展现出跨部门、跨层级和跨地域的业务特点，其综合监管体系具备典型的立体网络空间特征。三是监管方式典型性。济南市“纵横互联”水利工程招投标监管平台是以数字技术和平台为核心运作逻辑的典型案例，能够为探索刚性约束和柔性激励之外的第三条综合监管困境破解之道提供经验支撑。

2021年4月，为创新水利工程招投标监管方式，提高监管效能，水利部办公厅、国家发改委办公厅联合印发《关于联合开展水利工程建设项目电子招标投标监管试点工作的通知》，决定在山东、陕西两省开展试点工作。作为国家试点城市，济南市主要采取了以下做法：

（1）部门协同：联合开展绩效评估，健全信用监管体系。济南市公共资源交易中心联合住建、交通、水利、园林等行业部门，升级打造交易绩效评估2.0版本。对不同交易环节、市场主体的交易不规范行为实行“清单化”管理，按照交易环节梳理形成48项违法违规事项和36项不规范行为事项“2张清单”，分类实行定性处理和定量记分管理。在此基础上建立健全各类主体信用信息库，并根据各类交易主体信用评价等级情况，分别实施激励、扶持、约束、惩戒等差异化管理措施。

（2）地域跨越：链通沿黄流域城市，推动数据链上存证。济南市公共资源交易中心积极参与并推动成立“黄河流域高质量发展公共资源交易跨区域合作联盟”，促进形成跨区域综合监管新模式。会同沿黄流域城市，依托区块链技术开展跨省远程异地评标，实现可公开交易数据上链、共享，交易行为动态留痕、可查可溯，促进了优质专家资源共享，横向打通了交易监管信息地域壁垒。相关数据汇总形成数据链条“上链”存储，有效加强数据规范使用和数据准确安全。

（3）层级穿透：贯通四级监管平台，实现数据纵向衔接。济南市公共资源交易中心依托公共资源交易电子平台，设计开发了省、市监管平台连接接口程序，贯通水利工程招标投标全过程46个数据接口。在此基础上，形成跨层级监管平台统一代码、唯一标识，推动交易数据实时上行推送和数据分析监测结果及时下行反馈，纵向达成国家、省、市、区（县）四级水利招标投标监管数据贯通，实现交易监管数据无缝衔接。

（4）三维一体：一个以平台和数据为枢纽的综合监管立体空间。截至2023年5月，济南公共资源交易电子监管平台已累计沉淀项目信息等30余类、60余万条交易数据。以平台和数据为枢纽，济南市公共资源交易中心同其他监管主体共同构建了一个上下贯通、齐抓共管的综合监管立体空间。在这个空间内，各级、各地、各部门监管主体可实现对交易流程、办理状态、重要现场及数据等内容的实时在线监管，上级监管部门可在线发出督察预警、红黄牌信息，达到跨级督办、齐抓共管的监管效果，构建了交易数据从传输到研判、应用的跨层级闭环监管新格局。

最终，通过建设“纵横互联”水利工程招投标监管平台，济南市顺利完成国家试点任务，实现了跨省市、多平台数据互联互通和数据共享，率先融入电子招投标“全国一张网”，以“第一名”的成绩通过了国家试点验收，获评“优秀”等级。

四、作用机制剖析：平台塑权与数据赋能

（一）平台塑权：从科层本位到治理本位的权力运作转型

在济南市水利工程招投标监管的案例中，数字技术对综合监管困境的破解主要是通过平台塑权完成的。数字治理平台从前台、中台和后台三个层面依次推动组织完成对监管对象的简化降维、履职体系的模块重构和权力格局的规制形塑，促使各个监管主体协力完成从“只堵职权范围内的窟窿”到“共同监管好一件事”的治理变革。这一变化的底层逻辑是，平台正在助推监管权力完成从科层本位向治理本位的运作逻辑转型。

1．前台降维监管对象：从复杂三维到统一界面

已有研究的一个基本共识是，传统监管行为是典型的分段式监管，监管对象可以被视作一个聚合若干监管要点和环节的链式对象。事实上，在部门、地域和层级三个维度上，分段式监管都普遍存在，从其中任何单一维度来看，监管对象的确可以被视作线性或链式对象。但如果将三个维度对同一监管对象的不同链式拆解还原到同一个综合监管情境中，上述监管对象显然不能再被视作链式对象，而是一个横跨部门、地域和层级三个维度的复杂立方体。如图2所示，以部门维度为例，面对这样一个立方体，各个部门只能观察自身职权范围内是否存在监管漏洞，无权也无意过问其他部门监管情况，而对于该监管对象在其他维度（不同地域、不同层级）的情况，各个部门甚至难以窥其全貌。面对如此复杂的监管对象，自利本能会驱使监管主体选择趋利避害的监管模式，仅从自身职权范围出发拆解监管要点和环节，其他监管问题则听之任之，而职权范围内的监管权力行使则又可能面临笼统不明的规章制度和随意多变的自由裁量。多个维度、多个主体的上述监管行为作用在统一监管对象上，监管重叠、断裂、真空、死角等问题便产生了。面对上述监管困境，囿于目标不统一、激励不兼容、约束难破除等问题，监管主体缺乏联手开展综合监管的原生动机和实践能力。

图2 传统监管模式下监管对象识别结构示意

上述论证表明，破解综合监管困境的关键前提是完成对复杂监管对象的解构降维，而在济南市的案例中，这一任务是通过数字平台的前台完成的。从事物发展的客观规律来看，大体上多数监管对象的发展变化可以被简化为链式的，相应的监管实践也可以参照链式流程开展。传统监管模式下，监管对象所呈现出的复杂性很大程度上来自于监管权力体系的复杂性。分散的监管权力设置造成了对监管对象认知的碎片化，从三个维度出发识别监管问题自然导致了监管对象的立体化。不同于上述模式，数字平台的监管逻辑可以提炼为一种思路，即以一个整体性的政府监管一个整体性的问题。通过贯通不同监管主体的业务系统，济南市“纵横互联”水利工程招投标监管平台完成了对分散监管主体的吸纳与整合，尽管后台部门的界限依然存在，但前台面对监管对象的是一个整体性政府形态。因此，前台是以一个整体性视角完成对监管对象的认知和识别的，前台统一的算法和代码等技术性规则取代了多维多类监管主体的规章制度集群，监管关注的重点不再是寻求激励和规避风险，而是确保监管对象平稳地走完发展变化的链式过程。前台遵照客观监管规律完成对监管对象的链式拆解，再将相关的监管任务经由中台下发给后台，后台各类监管主体面对的不再是自身认知和偏好下的碎片监管目标，而是算法将相关职权进行有机整合后的最优解，这种有机整合过程就是平台牵引下的监管协同过程。推动治理结构从条块走向界面，借助前台这一统一界面而非监管主体的分散视角，政府以往对监管对象“盲人摸象”般的复杂认知被清晰可控的流程节点所取代，完成了目标识别的降维。

2．中台重构履职体系：从刻板单元到弹性模块

传统监管模式下，在完成监管目标识别和拆解后，不同监管主体会以自身所在的部门、地域和层级为单元认领监管任务并组织监管力量。以部门这一维度为例，这种履职体系的优势在于可以提高监管的专业性和独立性，在面对常态化的监管任务时能够发挥科层组织的效率优势。如果监管目标可以按照链式流程完美地拆解到各个部门，则上述模式并不存在较大问题。因为各个部门只需忠实地完成自身监管任务便能促成监管闭环，部门之间不需要特定的衔接机制。但现实情况是，监管对象的多重属性和监管主体的权责交叉决定了，监管目标拆解出的各个流程节点不可能完美地对应到单一部门。即使简化降维成链式结构，单一监管目标各个节点之间仍需不同部门做好衔接。而现实中各个部门是同时应对多个监管目标的，部门之间的沟通与协作更是千头万绪。由于监管工作是以部门开展的，相应的考核和激励自然也以部门为单元，指挥棒驱使监管主体在部门藩篱内“精耕细作”，部门之外的情况则漠不关心。这种情况下，部门之间的监管衔接更多的是高位权威强制“焊接”或者共同利益临时“捆绑”，面对复杂监管情境时则明显韧性不够和灵活性不足。

上述论证表明，破解综合监管困境的核心抓手是完成对刻板履职体系的激活重构。而在本文案例中，这一任务是通过数字平台的中台完成的。借助数字技术，济南市“纵横互联”水利工程招投标监管平台完成了对各个部门监管职权的“云上”抽离，依照监管目标而非部门界限重新排布组合监管职权从而形成监管模块。新的监管模块的各项支撑功能虽然仍来自各个部门，但依托监管模块开展的考核和激励使得模块内部不同功能的履职者一荣俱荣、一损俱损。这样一来，监管行为的内在驱动力便发生了转向，模块内部各项功能运转围绕的核心不再是坚守部门利益，而是协力完成该模块指向的监管任务。相较高位权威强制“焊接”或者共同利益临时“捆绑”，这种衔接部门职权的方式更加类似我国传统建筑中的榫卯结构，严丝合缝但又可灵活拆卸、按需重组，兼具韧性和弹性。这种可重构的模块化结构与调适的分工形式在监管目标和监管主体之间搭建了一个系统的资源网络体系，围绕监管目标，不同监管主体能够借助平台模块的排列组合建立丰富的不定向多边互动体系，为灵活应对多样化的复杂监管目标提供了机制支撑。

3．后台形塑权力格局：从主体博弈到算法规制

一个不争的事实是，尽管数字平台在政府治理中的角色愈加重要，但其始终是嵌入在科层体系中运转的，科层为体、平台为用的固有格局短期难以改变。因此，平台模块化功能的内在运作依然绕不开监管权力。以往监管实践中，即使获取了清晰识别、拆解和分配后的监管目标，监管主体间仍有可能以“有自己的难处”为由推诿博弈。这种博弈在横向部门和地域间表现为“各扫门前雪”，在纵向层级间则演化为“上有政策、下有对策”。当多个监管目标叠加出现时，各个主体更是会基于自身利益进行价值排序，并针对低价值目标开展激烈博弈。主体博弈背后的权力格局是科层本位，现阶段彻底突破科层体系是不现实也不科学的，但是科层体系应回归治理基础这一角色，而非挤压甚至替代治理目标。科层体系的现有规制体系是基于科层设置而延伸的，理论上应是上下兼容、左右衔接的理性框架，但履职过程广泛的自由裁量可能使其偏离理性，不断嵌入的常态或临时规制又使得整个框架结构错综复杂。这种情况下，整个规制系统的科学性和兼容性是难以全盘评估的，常态性的系统优化机制难以依靠主体认知建立，监管过程的权力配置往往难以达到最优解。

上述论证表明，破解综合监管困境的底层逻辑是完成对固有权力格局的优化形塑。而在本文案例中，这一任务是通过数字平台的后台完成的。在经由中台监管模块向各监管主体下发监管任务时，后台依靠的是一套科学稳定的算法。算法设置过程不仅可以分析监管任务属性和监管主体职权的客观匹配度，也能取得相关监管主体的主观共识，算法运行过程则可实现监管过程的全要素清晰化。济南市“纵横互联”水利工程招投标监管平台可以透视监管目标拆解下发和监管主体执行反馈的双向流程，实现对各个监管节点的闭环控制。监管权力格局由部门博弈之下的科层本位转向算法规制下的治理本位。算法的稳定性则使得平台能够清晰透视并全盘评估整个监管系统的科学性和兼容性，并通过嵌入运筹学等知识对算法开展常态性优化，确保了监管科学性和常态化（见图3）。

图3 综合监管数字平台的运行过程

（二）数据赋能：从滞后分散到智慧协同的监管能力变革

通过降维监管对象、重构履职体系和形塑权力格局，平台确立了综合监管的骨架，但要进一步提高监管效能，平台还要为这副骨架填充血肉，即数据。通过监管流程数据穿透、监管主体数据融合、监管数据深度挖掘，数据催生了从滞后分散到智慧协同的监管能力变革。

1．数据穿透提升全程监管能力：从黑箱丛生到全局洞察

困扰综合监管的一个核心症结在于监管主体和监管对象之间的信息不对称。在漫长的监管链条上，监管主体很难全面掌握各个节点的关键信息，一旦某个节点的监管存在漏洞，那么其危害便如同多米诺骨牌效应般蔓延至整个监管流程。传统监管模式下，监管信息往往需要监管主体自主采集或监管对象主动申报，囿于监管主体资源有限和监管对象投机心理，全面的、精细的、实时的信息获取几无可能。这种情况下，监管实践便不得不依赖大量的自由裁量，于是监管领域黑箱丛生。究其原因，常态化数据获取和利用通道的缺失使得循证治理难以开展，这一问题直至数字监管平台的出现才得以有效破解。当大量的监管业务依托平台开展时，算法规制下数据便成为事实判断的主要依据，循数治理成为监管实践底层逻辑。为更好地履行职能，监管主体通常会依托摄像头、传感器等物联网技术建立数据实时采集和上传通道，常态的业务开展也会沉淀大量数据；为顺利开展生产和维护经营信誉，监管对象或被动配合数据采集或主动提交数据。通过贯通四级监管平台，实现数据纵向衔接，济南市“纵横互联”水利工程招投标监管平台的监管触手得以依托数据延伸至监管链条的每个关键节点，打造一个全过程、无死角的综合监管体系。在这个体系内，数据承载的信息将监管的事实判断简化为“是”或“否”两种选项，减少了许多不必要、不规范、不科学的自由裁量行为，提升了监管主体洞察全局的全过程监管能力。

2．数据融合打造协同监管能力：从九龙治水到攥指成拳

如果说全过程监管是要打破监管主体与监管对象之间的信息不对称，那么协同监管某种程度上就是要打破监管主体与监管主体之间的信息不对称。近年来，交通和通信等领域新兴技术的涌现使得社会人口和生产要素的流动性不断加快，监管对象与监管对象之间的关联性随之得到了加强。综合监管不仅要做好同一监管对象上下游不同监管节点之间的监管衔接，更应将该监管对象置身社会生产生活的宏观监管体系，实现多主体对多目标的协同监管。传统监管模式下，即使是面对同一监管对象，囿于数据烟囱林立，不同监管主体也只能在自身数据可及的范围内守好职权所属的监管“分段”，主体之间的监管衔接无法保证，更勿言对不同监管对象的协同监管，而上述问题在以平台和数据为枢纽的综合监管体系中得到了改善。济南市“纵横互联”水利工程招投标监管平台建成后，不同部门、地域和层级的相关监管主体不仅可以共享各自拥有的该领域监管数据，还可以通过政府数据共享平台接入信用数据等外部数据，合力做好对水利工程招投标这一单一监管对象不同监管节点之间的协同监管。而该平台沉淀的相关数据又可以像信用数据一样汇入政府数据的资源池，助力其他领域监管。通过数据融合，数字技术支撑的综合监管实现了监管主体从九龙治水到攥指成拳的关系格局变革，提升了协同监管能力。

3．数据挖掘培育智慧监管能力：从被动响应到主动预见

传统监管模式下，数字监管行为更像是对规章制度常态规制失灵的一种补救措施，是监管问题产生后的一种被动响应。难以防患于未然的主要原因在于，传统监管手段无法系统提炼监管规律，监管主体所掌握的信息密度也无法支撑客观监管规律基础上的预见性判断。上文中提到，由于监管对象之间的关联性越来越强，整个社会监管体系愈加呈现出“牵一发而动全身”的特征。一旦某个监管领域出现问题，那么其危害将很有可能向其他领域蔓延，新型社媒渠道也可能进一步扩大事件的负面影响。因此，面向新时代的综合监管不能停留在被动响应的传统模式，而是应该积极迈向主动预见的智慧监管。数字监管平台通过数据穿透和数据融合获得了大量的沉淀数据，数据数量和质量有了显著提升，而大模型和人工智能等数字技术又提供了有力的数据分析工具。以来自多个主体、多个领域的海量多源数据为训练样本，大模型可以完成对监管对象的精准画像和监管规律的系统提炼，在此基础上通过人工智能实时观察和定位监管全过程的潜在异常问题，并在问题发生之前便提供切实可行的针对性方案。数据和算力的结合破解了综合监管过程中的专业性壁垒，将监管主体从大量繁杂的常规性监管事务中解放出来，从而使其专注于研判和解决监管过程可能存在的系统性风险和未知性风险。通过应用大数据分析和人工智能技术，济南市“纵横互联”水利工程招投标监管平台对市场主体的资质、业绩、奖项、信用等信息进行分析研判，识别规避招标、围标串标、评标异常等违法违规线索并自动预警，下达监督指令及时予以纠偏，强化事前防控、事中预警、事后监管能力，充分挖掘数据价值，做到监管智慧化。

五、能力边界反思：技术隐忧与科层藩篱

为验证数字技术赋能综合监管的稳健性和普适性，除济南市外，研究还对四川、广东、贵州等地的公共资源交易实践进行了深入调研。调研发现，数字技术是一剂良药，但绝不是万能药。尽管通过平台塑权和数据赋能，数字技术为破解综合监管困境提供了解决思路，但其能力边界同样清晰可见。与生俱来的技术隐忧与难以突破的科层藩篱使得数字技术的应用并非一劳永逸，而需久久为功、行而不辍。

（一）与生俱来的技术隐忧

1．犹有竟时：技术赋能的天花板效应

数字技术本身存在的缺陷使得其赋能监管的边际效应存在天花板，甚至赋能过程并不总是成功的。

（1）赋能监管难企预期效果。综合监管中的数字技术应用常常存在以下缺陷：一是严重的数据依赖。数字监管系统对于监管对象行为活动的掌握及规范与否的判断是严重依赖于数据的，并且是高质量数据，而这些数据并不总是能够获取的。例如，访谈中得知，“交易中心是想基于大数据来做监管预警的，但是很多时候是没有抓手要求交易主体提供细颗粒度数据的”。二是潜在的映射偏差。在数据质量难以保证的情况下，数字技术对现实世界的映射很有可能存在偏差，监管系统基于数字映射的事实判断也并不总是可信的。此外，如果数据质量的延续性不强，数字系统的监管效能也会存在历时性落差。三是普遍的数字鸿沟。不同部门、地域和层级在数字技术应用水平上存在显著差异，建立在数字系统基础上的综合监管可能难以摆脱“木桶效应”，局部短板很大概率会制约整体效能发挥。上述缺陷使得数字技术赋能并不总是得偿所愿，访谈中得知，“围标串标等问题依然存在，很多违法行为更加隐秘了”。

（2）技术应用反生新型负担。调研中发现，技术应用很多时候不仅不能达到预期效果，反而还会产生新型负担。这些负担主要体现在：一是工作负担。数字监管系统对数据的严重依赖使得数据的采集和治理是一个持续投入、精益求精的工作过程，这一过程无疑会增加监管主体的工作量。同时，数字系统中不断嵌入的各种新型技术也提高了监管主体的学习成本。二是安全负担。数字技术的先天特征使得隐私和安全保护成为绕不开的问题，而在公共部门的数字治理中，这一问题的负面影响无疑会被放大。一方面，综合监管所依赖的多源数据可以实现对交易主体的精准画像、交易行为的全程监控，而涉及反映交易主体“生命体征”和商业机密的隐私数据一旦泄露后果不堪设想。另一方面，针对监管系统的网络攻击也会挑战政府监管实践的韧性，系统卡顿、停摆乃至崩溃后政府监管可能难以开展。三是成本负担。数字监管系统的上线和运维、基础数据库的搭建和治理都需要大量资金作为保障，这些成本会给地方财政带来一定的负担。一旦投入中断，数字系统就有可能沦为“僵尸系统”。

2．价值何在：技术应用的合法性危机

数字技术对于现代社会的不断渗透有可能催生“数字利维坦”，“数字利维坦”的存在会强烈冲击传统治理格局，而这种冲击并不总是朝着革新进步的方向发展。具体到监管情境中，数字技术应用可能会面临以下合法性危机：

（1）算法规则倾轧法律体系。当监管更多从循法治理转向循数治理时，数字系统的程序算法就有可能倾轧法律体系。借助数字系统，即使不具有立法权的监管主体也掌握了程序算法的制定权。这些算法规则大概率不会突破合规的底线，但在合规的基础上“酌情加码”却是十分常见。这种情况可能会造成不同部门、地域和层级监管标准和体系的混乱，降低监管效能的同时也加重监管对象的合规负担。

（2）工具手段反噬主体地位。当算法规则开始倾轧法律体系时，相应地，工具手段也可能会在治理体系的角色安排中占据上风，反噬执法人员的主体地位。这种情况下，主要的监管判断和决策将由数字技术来作出，而一线执法人员则被架空取代，“退化萎缩”为数字系统的触手、忠实的数据“投喂者”，只从事资料上传、过程留痕等简单重复工作。除了监管主体，监管对象也会被物化为技术规训的对象，从而面临更大的合规压力。

（3）技术理性淹没价值理性。算法规则倾轧、工具手段反噬带来的一个严重后果就是技术理性淹没价值理性，使得综合监管在追求力度、速度和精度的过程中忽略了温度。作为公共部门与市场主体开展交易的直接渠道，公共资源交易是衡量营商环境和政商关系的“天然温度计”，其监管不能片面追求“清”而忽视了“亲”。数字监管系统的刻板技术理性可能会使得公共资源交易的宏观调控属性失灵，压制示范、帮扶、容错等价值理性考量，导致监管和惩戒的“一刀切”现象。

（二）难以突破的科层藩篱

假使在不断地迭代创新过程中，数字技术的先天不足得到矫正，但其在公共部门的应用也并非一马平川，反而可能面临重重藩篱。数字技术的效能发挥需要数据和平台的融通汇合，而科层组织的专业化和等级化特征却有对抗这种整合趋势的天性，二者结合须有一方开展变革。若科层组织变革以适配数字技术的整合需要，则二者结合产生的数字政府将会趋近整体性政府形态；若数字技术变革以迎合科层组织的分化冲动，则数字技术成为不同部门、地域和层级“高筑围墙”和“深挖鸿沟”的利器。前者有违科层组织天性，相关主体可能会抗拒采纳数字技术，或者表征性采纳，将改革之刃高高举起再轻轻放下；后者则有可能驱使相关主体刀刃向外，应用数字技术进一步切深权责鸿沟，从而偏离良治初衷。

1．束之高阁：平台技术的表征性采纳

科层组织中，数字技术应用面临的首道藩篱便是技术采纳问题。数字技术应用并不总是意味着收益，治权让渡、组织变革、财政支出等成本和隐私泄露、算法歧视、数据垄断等风险同样不可忽视。在实际应用主体中，创新者和领跑者往往有意愿和能力承担成本和风险，追随者则不然，或出于行政力量威压，或希望获取政绩激励，不少追随者会采取表征性采纳策略，以此规避成本和风险。这种表征性采纳前期表现为基于竞争和示范效应的“野蛮拓荒”，喧嚣过后，数字技术和平台则像“油”一样浮在了治理空间表面形成了功能悬浮。聚焦到公共资源交易的监管情境中，调研中发现，一些地方虽然建立了综合监管平台，但却缺乏配套的机制保障。例如，为建立预警信息推送机制，行业监管部门需向综合监管平台出具异常行为信息认定标准，然而当前不少标准可行性较差，平台的预警推送通道阻滞。

2．刀刃向外：权责鸿沟的数字化切深

科层组织中，数字技术应用面临的另一道藩篱则是应用方向问题。技术是中性的，技术向善这一美好愿景的核心是使用者向善。基于平台的综合监管是分散监管的弥补之策，而分散监管本就暗含着主体间的权责博弈，这种博弈不会因为数字技术的介入就顷刻消弭，反而可能朝着反方向发展。例如，调研中不少一线工作人员反馈，作为公共资源交易的重要组成部分，政府采购有些脱离公共资源交易体系倾向，越来越集中在系统内部平台开展，相应的监管情况也难以为综合监管平台掌握。事实上，这一问题也并非当前独有现象，如今不少领域数据系统林立便是上一阶段相关主体利用数字技术向下切深权责边界的结果。

六、研究结论与政策建议

（一）研究结论

数字技术正在一个面向新时代、兼具弹性与韧性的综合监管体系建设中扮演愈加重要的角色，但长期以来这个角色的具体作用机制似乎“只可意会、不可言传”。在回应数字技术何以破解综合监管困境这一问题上，本文尝试从空间的视角解构综合监管体系，结合我国政府的监管职权设置情况，构建了一个以部门、地域和层级为轴的三维分析框架；以水利工程招投标这一典型的跨部门、跨地域、跨层级监管领域为例，系统呈现了以平台和数据为代表的数字技术如何破解传统监管“横向到不了边、纵向到不了底”等问题，建构一个立体网状的综合监管空间；从纷繁复杂的实践中抽离数字技术破解综合监管困境的底层逻辑，阐明其根源作用机制是平台推动从科层本位到治理本位的权力运作转型和数据促进从滞后分散到智慧协同的监管能力变革；反思“技术解决一切”的思维定式，从与生俱来的技术隐忧和难以突破的科层藩篱两个维度勾勒出数字技术的能力边界。

（二）延伸启示

1．重新树立从组织出发的改革观念

治理实践中不断涌现的新形势、新问题和新要求使得改革永远在路上，而技术调适路径因改革阻力适中逐渐为政府倚重。事实上，当前我国各地如火如荼的数字政府建设并非仅局限在监管领域，而是向政务职能履行和公共服务供给的各个领域全面铺开。这种语境下，数字技术似乎被视作诸多治理难题的天然良药，不少项目缺乏充分论证便匆匆上马，最终沦为摆设，甚至加重了行政负担。以济南市水利工程招投标的监管实践为例，尽管数字技术为破解综合监管困境提供了一条可行路径，但我们仍需看到这条路径得以践行的特殊性。济南市“纵横互联”水利工程招投标平台建设是在国家试点的契机下开展的，高位权威背书为数字技术驱动权力体系和组织结构变革扫清了许多障碍。数字政府建设正在并将长期沿用“科层为体、平台为用”的内里逻辑，各地在建设平台、利用数据的过程中一定要做好顶层设计，充分考虑技术与组织的兼容性，并积极推动相应的制度变革。改革要从组织出发而非技术出发，抛却“有问题先上平台”的冲动或逃避思维，认真梳理和变革当前体制机制中与社会发展需要不相适应的地方。不管政府形态如何变化，组织始终是本体，技术是工具。只有组织的根扶正了、理顺了，技术才能催生“良治”之果。

2．持续锤炼借技术赋能的业务本领

重新树立从组织出发的改革观念并不意味着启用数字技术，而是要客观辩证地认识数字技术的个中瑕瑜，将其作为实现治理本位的操作化工具，持续锤炼借技术赋能的业务本领。一方面，各地政府应善用平台和数据，积极探索引入大模型和人工智能等先进数字技术，不断突破技术应用天花板、挖掘技术赋能新场景。另一方面，数字技术能够在济南市水利工程招投标的综合监管中发挥正向塑权和赋能作用，并不意味着在其他领域、其他地域依然行之有效。需要指明的是，技术本身是中性的，是否能够发挥作用及能够发挥何种作用的关键在于相关主体如何利用。这意味着未来各地政府在利用数字技术时，要结合自身的特殊治理场景和需求因地、因时和因势利用，同时也要做好对技术本身的监管和纠偏，调和工具理性和价值理性，应对技术应用的潜在负面影响。